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第一节 研究背景
改革开放以来，中国进入城市化迅速发展时期，越来越多郊区的村庄被纳入城市规划的范围，它们在城市发展的带动与影响下发生着明显的乡村——城市的转型，在产业结构、建设景观、生活方式等多方面逐渐具备城市的特质而与传统农村相区别。但因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，它们又没有真正纳入城市的统一规划、建设与管理，其发展往往具有很大的自发性，在生产方式、生活方式、建设景观及社区组织等各方面更是保留浓厚的农村居民点特征而与城区差别明显，从而形成一种独特的地域现象——城中村，即快速城市化过程中突显出来的一类异质于现代城市的聚居区。
加快城市化步伐，就是把越来越多的农民“化”入城市，解决户籍、住房、就业等问题。全国大中城市都在热火朝天地进行城市的提质扩容工作，无论大城市，还是小城市，无论是新城市，还是老城市，其城市功能迅速向周边乡村辐射，“城中村”便成了城市所“猎取”的首要对象。“城中村”，顾名思义就是在城市中的乡村，主要是指它“身”在城市，却仍在实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它的外延是指城市总体发展规划区域范围内的村庄，既包括城市中的乡村，又包括城市周边的村庄。
一、“城中村”的特征
“城中村”较一般意义上的村庄有以下特征：
1、从地理位置看，“城中村”一般是地处城市之中和在城市周边的地区分布，包括城市郊区的部分村庄；
2、从经济结构看，“城中村”都是以非农产业为主要经济支柱，不仅有较大规模的第二产业，而且有比较完善的第三产业；
3、从管理体制看，“城中村”虽地处城市，但仍是农村的管理体制，与城市体制相互制约，形成“城”与“村”的掺杂与混淆，由于管理关系不清，责任不明，是城乡管理的“顽症”；
4、从文化观念看，“城中村”，由于受城市文化观念的影响，文化、教育、科技和文明程度较一般意义上的村庄高，思想比较开放，接受新事物较快，人们的法制观念、时间观念、效率观念和现代化观念较强，但较城市而言又受农村传统的乡土观念、宗族观念、血缘观念的影响较大；
5、从生活方式看，“城中村”由于受城市的影响，人们的生活节奏明显加快，人们交往的范围日益广泛，人们的行为主要受法律和行政法规的制约，家庭规模小于一般意义上的村庄，却大于城市，人们的闲暇生活呈多样化，已逐渐由家庭走向社会；
6、从建筑设施看，“城中村”村民住宅的占地面积和建筑面积一般都大于城市，而建筑质量、装修水平、生活设施和完善程度却往往低于城市，高于一般意义上的村庄；
7、从人口结构看，“城中村”虽“身”在城市，却几乎都是农村户口，最显著的特点它是外来人口的聚集地，外来人口以民工为主，个体经营户为辅，由于“城中村”失去耕地，出租房屋已成为“城中村”的一项重要产业，管理难度大，脏、乱、差、黄、赌、毒现象比较严重；
8、从社会功能看，“城中村”较城市仍拥有土地优势，通过自建、联办形式建立了许多农副产品、建筑材料、钢材、汽车、文化、娱乐、商贸副食、家庭装饰，甚至电脑等各类大中型市场和商品聚散地，具有联接“城”与“村”经济、文化、科技等功能。
二、“城中村”的表现
城中村现象在中国具有相当范围的普遍性，在沿海地区、扩展迅速的城市如广州、深圳、珠海、西安等地表现最为突出。“城中有村，村中有城；村外现代化，村内脏乱差”这句话描述的就是众多的城中村景象。具体表现在：
1、村内建设缺乏统一规划，布局零乱。各种用地犬牙交错、杂乱无章，采光通风等居住条件相当恶劣，道路狭隘曲折、不成系统。
2、社会治安复杂。黄流、火灾、售假、偷盗、抢劫等时有发生。
3、环境卫生脏乱差。垃圾成灾，加之长期垃圾处理不当，严重影响了村容村貌，而且基本没有公共绿地，村民们违章搭建、乱倒建筑沙土等行为，致使脏乱差现象愈演愈烈。
4、基础设施薄弱。由于城中村执行的仍然是农村集体所有制和农村经营体制，政府管理部门无法把城中村纳入城市规划管理体系，因而村里的基础设施建设没有纳入政府的公共建设开支项目，许多公共基础设施建设达不到要求。
在全国，不少城市开展了“城中村”改造工作，特别是在发展较快的东部地区，开展了大量的“城市村”改造工作，如广州要在5年完成都市撤村，进行全面改制和改造，重点研究解决广州在进一步发展过程中所面临的城中村问题。此外，珠海、深圳、太原、石家庄、南昌等城市也启动了动作较大的“旧村改造”计划：石家庄计划用5年时间，把二环路以内的45个城中村全部改造完毕，市里将出台5项优惠政策，直接让利20亿元；太原有75个城中村，近12万居民，该市计划到2010年以前，将集体土地依法转为国有，农民全部转为城市居民，村委会转为社区委员会，管理按照城市管理体系；1998年杭州市政府出台了市区撤村建居的意见，到现在已经完成市区内60个城中村中34个股份制改革。2002年2月西部的西安市政府决定，碑林区北沙坡村、雁塔区长延堡村启动实施改造工程。这些地区的经验和教训将对兰州市城关区雁滩地区的城中村改造提供有益的借鉴。
第二节 国内城市“城中村”改造的经验与启示
一、珠海市的经验与启示
1、相关经验
珠海市在“城中村”改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。开发商的开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
珠海“城中村”改造能够顺利实施，总结其经验，采用“市场运作为主导、政府给政策的策略”，实现村民、投资者、政府利益“三赢”是关键。
1）照顾村民利益。拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节之一，与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民，如何调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成功与否。珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。
2）政府让利调控市场。珠海能够进行大规模、高档次的“城中村”改造，市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。为培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40-50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。
3）提升综合竞争力。珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位，“城中村”的改造不是市政建设的“填平补齐”，而是实现城市的整体增值。通过城中村的改造，建设现代化文明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城市综合竞争力。
2、对兰州的相关启示
1）3年内城区不再批地 根据珠海模式，建议从今年10月1日起，3年内在城区不再批新房地产用地，把开发商的逐利性现金吸引到城中村改造上来，并为城中村改造腾出房地产市场空间。一方面政府让出3年内的土地收益给城中村村民和开发商，推动城中村改造；另一方面也可实现兰州市土地资源的保护和增值。
2）对开发商给予优惠政策 建议对参与城中村改造的开发商给予“拆一免二或免三”的优惠政策，即根据城中村的区位和拆迁量，开发商每拆迁1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免其他相应费用。开发商的开发总量中，1/3用于村民回迁，2/3用于商品房经营。为引入有实力的开发商，应采用公开招标的方法，不论开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。
3）拆迁政策全力照顾村民利益 建议制定有利于村民的拆迁政策，全力照顾到村民利益的方方面面，对村民所有合法房屋按建成年份以1∶1至1∶1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间村民的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商来补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用，纳入统一规划改造，土地增值的收益归集体经济组织；集体经济组织改为股份合作公司，股份量化到村民个人，解决村民转为居民后的后顾之忧。
二、深圳的经验
深圳市从1997年开始尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题。具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则的编制和实施作为法制决策的保障。在此前提下，建立市规划国土局——各区国土分局——管理所和特区外区——镇——村的“双三级”规划管理执行体系。另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理反馈系统。在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、工业进园”，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。
城中村改造不是全部推倒再来。依据总体规划和现状条件，深圳市城中村改造分三种模式，即综合整治、整体拆建和局部拆建。下面以深圳市南山区为例，加以说明。
南山区在城中村改造中，确定四个目标，具体如下：
1）改善城区综合环境，完善城市功能配套，提高包括城中村居民在内的全体居民的生活环境质量。
2）配合产业结构调整，为产业发展腾出空间，提供配套，促进南山高新技术、港口物流、商贸旅游、大文化产业等四大效益产业的发展。
3）为集体股份公司建设更多的商贸型、永久性物业，增强集体经济发展后劲，解决居民长远的生产生活出路问题。
4）解决好历史遗留的违法建筑问题，坚决遏制新的违法建筑的产生，最终彻底解决城中村违法建筑问题。
按照四个目标，南山按照规划先行的原则，确立了三种改造模式。
1、整体改造。即对于区位重要，城市规划需要，具有较高的改造价值和居民有强烈的改造意愿的城中村，采取“推倒重来”的改造模式；
2、局部改造＋环境整治。即对于目前对城市影响较大，实施整体改造难度较大的城中村，在制订全村总体改造规划方案的基础上，确定近期局部改造的范围，局部地区实施“推倒重来”，其他地区实施综合环境整治；
3、综合整治。即对于目前对城市影响不大或属于城市规划控制地区，改造压力不大的城中村，采取综合整治的模式，通过局部空间整理、建筑外观改善、市政设施完善、公共设施配套等措施，提升城中村的环境品质。
三、温州的经验
1、征地补偿政策
温州从1994年起，开始施行土地返还政策（在耕地国有化后，返还一部分土地供村集体发展经济），由于三产留地基本上进入房地产市场，出让所得的巨额资金虽然不能用于“城中村”改造，但借征地补偿强化社会保障，这无疑为“城中村”改造创造了软环境。与此同时，留地政策也严重影响了城市规划的实施。建议将留地政策转变为货币转移方式，并对如何与“城中村”改造资金进行统筹考虑进行政策研究。
2、失地农民社会保障政策
能否合理地解决村民进入城市后遇到的失业、养老、医疗等问题，将直接影响到地区农村城市化的进程与质量。由于村民在劳动力市场上的弱势，加上又缺乏必要的社会保障服务，并且失地农民没有稳定的生活来源，导致了村庄建设混乱，村内“出租屋经济”发达，村民对“城中村”改造有抵触情绪，妨碍了“城中村”改造的全面展开。所以征地补偿的费用及返回留地开发所得资金优先用于村民社会保障应明确为基本政策。例如可以将征地补偿的费用基本按2∶4∶4 的比例分配到集体、个人和村民，以作为社会保障资金。也可以将大部分土地补偿费（70％～80％）与安置补助费捆绑在一起，直接划入劳动部门设立的“安置费”专户，实行封闭运行，统一用于被征地人员的社会保障统筹和生活补助，并按当地职工平均工资进行调整。在社会保障的层次和内容上，必须首先满足养老保险投入要求，在条件允许后再增加医疗保险、失业保险等福利。
3、集体资产管理及其运营方式改革政策
因村集体资产管理权所滋生腐败，造成集体资产的流失，已成为不可忽视的社会问题。目前，要求对市区内集体经济较发达的“城中村”的集体积累进行分割，而引发了大规模集体上访，其中对村“两委”的不信任是主要原因。显然，分割集体积累必然使村民的就业、社会保障失去强力依托。随着经济体制改革的不断深化，原有的农村集体经济的资产管理及其运营方式日渐落后，造成集体资产的“所有者虚位”问题，进而产生决策、监督、管理等方面的缺陷，造成不必要的损失。同时，村民与集体资产在经济上的“捆绑”关系，不利于村民在农村城市化过程中真正融入城市社会。因此，在农村城市化的过程中，有必要对集体资产的管理及其运营方式进行股份制改革，把原村合作经济组织集体经营性资产经评估后量化到人，折股组建社区股份合作经济组织。
4、撤村建居和社区管理方式转变政策
温州市区“城中村”普遍存在，考虑到撤村建居工作的复杂性、艰巨性，现还拖而未办。由于“城中村”农民的农转非、养老保险、村集体资产处置等问题还没有解决，因此，从整体上开展撤村建居和转换社区管理方式还缺少基础条件。对于已经完成了村集体资产管理方式的股份制改革，农民的住房问题、养老保险等问题都已经解决的“城中村”，其撤村建居，实现组织形态的转换，就顺理成章了。具体可借鉴广州、杭州、宁波等城市在“城中村”改造社区管理方式中从农村社区向城市社区转变方面的经验，具体做法为：①在完成集体资产管理及其运营方式改革后，撤消行政村。②行政村撤销后，对居住集中、符合建立社区条件的，成建制地建立社区居委会，并同时建立社区党组织和社区自治组织；对居住分散的，可就近并入社区居委会。③撤村建居后，村民依法办理农转非手续。④村民农转非以后，享受与市区居民同等待遇，并履行相应的义务。
5、失地农民就业政策
温州市区村民就业以第二产业为主，第三产业次之。文化、技能、素质和资金的限制，是失地农民就业难问题的重要因素。解决失地农民就业难问题有以下主要途径：①空间策略。综合考虑城市与村庄的发展需求，提供必需的产业发展空间。②经济策略。积极引导集体、民营经济的发展；集体资产由分红向扩大再生产转变，个人收入由消费向投资方向转变；投资由房地产向工业、商业服务业等非房地产领域拓展，利用集体留地发展第二、第三产业，利用历年征地补偿费投资兴业，吸收村民就业。③通过文化与政策改变村民思想观念，加强基础教育、职业教育和成人再教育，举办各类就业培训班。提高村民文化素质，不仅是开拓村民就业门路的需要，也是农村城市化发展的必要条件。在政策上也应积极引导、多渠道开拓村民就业门路。
四、郑州“城中村改造”的四大亮点与启示
1、经验与亮点
郑州市政府出台了《郑州市“城中村”改造规定（试行）》。根据《规定》，城中村改造后，村民自治管理体制将转变为城市居民自治管理体制，集体土地将依法全部转为国有土地，村民也将由农业户口转为居民户口。而与国内其它地方“城中村”改造相比，郑州的 “城中村”改造规定包括四大亮点：
1）集体资产股份化更具操作性根据《规定》，“城中村”村民委员会、村民小组撤销的同时，分别组建股份制企业。集体资产股份化后转为股份制企业资产，由集体法人股东和个人股东持股。集体法人原则上不低于40％。集体资产转为股份制企业资产的个人持股部分，实行从一个时点开始，“生不增、死不减、进不增、出不减”的原则，按应参与分配的农业人口一次性配置股份，并允许个人持有的股份转让、继承和增予。同时规定，原农村集体经济组织净资产中的闲置货币资金，应首先用于为原集体经济组织成员办理社会保险；剩余部分可量化到个人，转为股份制企业资产，也可直接分配到人。个人股的收益归个人所有；集体股的收益除用于扩大再生产外，主要用于未就业的原村民办理社会保险和其它集体福利事业。
2）设定政策界限 拆除违法私房通过政策限定某个时点，该时点以后产生的未经规划、建设等部门批准建设的违法私房和违法建筑，按照违法建设处理，拆迁时不予安置补偿。该时点之前原集体经济组织成员在其合法宅基地上建设的住宅，符合城中村改造规划，未超过某基准建筑面积的，在城中村改造完成后，予以核发房屋所有权证；超过基准建筑面积的，超出部分补缴土地使用权出让金及有关税费后，可办理房屋所有权证。
3）改造运作市场化 并辅以政策扶持按照《规定》，城中村改造采取市场运作方式进行，以转制后组建的股份制企业自行改造为主，也可与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造，改造所需资金主要靠企业自筹、村民集资、抵押贷款等多渠道筹集。同时规定，按照规划改造城中村的，可以享受市政府规定的相关优惠政策。
4）妥善解决转制后村民的生活与安置根据《规定》，村民住宅基准建筑面积为每户228平方米。城中村改造拆迁住宅时，被拆迁人选择产权掉换的，以基准建筑面积为标准来确定掉换面积，未超基准建筑面积的部分按市场价格补偿；超过基准建筑面积的部分，予以适当补偿。同时规定，允许城中村在原村民住宅建设改造完成后，建设专门用于出租的房屋。而且，城中村改造中建设用于安置原村民的住宅用房，按建设经济适用房享受优惠政策。
2、对兰州的启示
1）集体法人持股不低于40％的规定，有益于保证集体对该股份公司的控股地位。同时规定，集体股的收益部分主要用于原村民办理社会保险和其它集体福利事业，从而有效地保证了集体的长久利益和改造后原村民的最低生活保障问题。而对个人持有的股份允许转让、继承、增予则具有突破性意义。
2）针对改造中普遍存在，又最难解决的违法建筑的拆除问题，首先通过设定政策界限而对村民房地产给予合法和非法的认定，从而作为是否予以补偿和拆除的依据。这种避免“一刀切”的做法，体现了城市统一规划与照顾历史原因的平衡，从而有利于化解矛盾，推进拆建工作的顺利进行。
3）巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，运用市场机制予以改造，从而有效解决了“城中村”改造所需巨大资金难题，避免了财政负担。
4）对原村民出租房的建设给予相应政策优惠，对保证原村民在改造后生活水平的提高和稳定具有重要作用。
五、西安市“三自四转变”改造方案的内容与不足
1、相关经验
西安市政府下发了［2002］10号文件，对城中村改造有了方向性的政策指导。在改造原则上实行“自筹资金、自我改造、自我经营”的“三自”方针；可是，在具体实施过程中，由于土地仍然属于集体性质，无法进行抵押向银行贷款，那么，上亿元的拆迁建造资金从哪里来？城中村改造涉及“四个方面”的转变，即村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济。城中村要改造必须先改制，也就是由集体经济向股份制公司体制转变，每个村民都是股东。可“城中村”的现状是，一无资金，二无人才，村民很难有信心把资产投入到股份制公司中去，这也加大了改造难度。而且，村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地，对普通的村民来说，到底能得到什么实质利益，这是村民最关心的。
2、对兰州的启示
兰州市政府在制定政策时可以考虑，先将集体土地转变为国有土地，然后用土地到银行进行抵押贷款，以解决旧村改造资金不足问题。如果政府不放心，可以成立资金管理运行机制，对所贷资金专款专用。另外，除了安置村民外，必须允许城中村进行适度的房地产开发，以实现滚动发展、良性改造。
六、晋城市“城中村”改造的教训
晋城市以市国土资源局为主体，按照政府主导、市场运作，以土地收购储备为主体，实施城中村改造的运行机制，全面启动了市区的城中村改造工程。在宣传中，晋城市城中村改造工程强调追求“政府无投入、百姓无上访” 两大目标。然而，现实是晋城市“城中村”改造在回迁楼修建中肆意欺骗民众，回迁楼猫腻多，问题大。回迁楼如今已经竣工，破烂的城中村在消失之后变成了高高的“石屎”群，但“贫民窟”消除背后的回迁楼却“这样”令人忧心忡忡。面对低劣的工程质量，违背诺言的户型，当地居民不是不敢入住就是没钱入住。这突出显示了在改造过程中，要强调公正、公平和公开，以及强化社会监督。
七、上海的经验和措施
上海的征地留用地制度相对较为完备，值得借鉴。其相关内容如下：
1、实施征地留用地制度的内涵实施征地留用地制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村集体经济组织。用于发展非农产业经营性开发、为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权；从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程“水涨船高”。
2、实施征地留用地制度的操作办法
◆ 征地留用地的比例实施征地留用地以村为单位，以2004年为基数，将按规划可转为建设用地的实有土地，原则上按10％的比例留给村集体经济组织。对按规划可转为建设用地实有土地较多的村，留用地比例可适当下浮，但最低不得低于5％，具体标准可由各区县制定。征地留用地面积按比例确定后，可以实行一次规划地址，分期实施。规划面积确定后，具体实施面积应按每次实际征地面积比例配给指标，逐步实施。 按照“三个集中”要求，凡全村耕地按城市(镇)总体规划和土地利用总体规划划定为基本农田的，可以按2004年该村农用地5%左右的比例配给留用地指标，由乡镇帮助在经批准的各类工业园区中调剂。具体实施办法可由各区县制定。
◆ 征地留用地的选址征地留用地的选址要服从城市总体规划、土地利用总体规划。要按照区县城总体规划，从有利于村级经济发展出发。实行统一布局，合理安排，相对集中，集约使用，本村确实无法落实留用地的，可以在本乡镇内异地安排。
◆ 征地留用地的用途征地留用地主要用于能使农民获得长期稳定收益的项目开发，如标准厂房、商铺、仓储等不动产项目。征地留用地不得用于成品住宅房开发，不得用于风险担保。留用地开发的项目可以由集体经营；也可以来用承包经营、租赁经营等形式，村级集体经济组织选保留用地开发项目、经营形式，必须先征求村级集体经济组织成员的意见，实行民主决策。
◆ 征地留用地办理 征地留用地应依法征为国有，并通过出让方式由村集体经济组织取得土地使用权。村集体经济组织应依法办理土地使用权的初始登记。
3、实施征地留用地制度的要求
◆ 竖持“多予、少取” 村集体经济组织在留用地被征为国有并通过出让手续获得使用权过程中，可以免交上缴地方政府的各项收费。土地出让金扣除明确规定上缴中央的新增建设用地有偿使用费等资金后，市和区县所得部分全额返回。
◆ 明确留用地的性质村级集体经济组织依法通过出让方式取得的留用地使用权，归本集体经济组织和全体成员拥有。为维护村集体经济利益，防止资产流失， 留用地原则上不得转让。因规划等特殊原因留用地确需调剂转让的，须经所在村集体经济组织成员或成员代表三分之二以上讨论通过后，方可按规定办理转让手续。转让“村留用地”获得的资金应用于购置有增值潜力的不动产，一般情况下，不得把资金直接分配给个人。对经批准的村留用地，在规划许可证和土地使用证上分别注明“村留用地”字样。
◆ 配套建立社区股份制实施征地留用地的村，应深入进行农村集体资产产权制度的改革，进一步明晰产权，把包括征地留用地在内的各类村级集体资产，按规定量化到村级集体经济组织每个成员，使农民能够享受长期的股权和股金分配。对于涉及撤制的村，也要参照上述办法配套建立社区性合作经济组织，并把资产按股份量化到人。
4、市和区县有关部门的职责实施征地留用地是一项事关农村征地制度改革、保护农民权益、增加农民收入的大事，工作难度大，政策性强。市和区县有关部门要明确分工，共同推进；规划部门要根据规划要求，积极帮助村集体经济组织做好征地留用地的规划选址和审批工件；土地部门要认真做好征地过程中给集体经济组织留用地指标的核定工作，及时办理留用地的有关审批手续；农村集体资产管理部门要积极配合，指导和帮助涉及留用地的村集体经济组织搞好农村集体资产产权制度改革，以确保农民的权益。 实施征地留用地制度由所在区县政府统一组织，乡镇政府具体落实。各区县要在组织力量调查核实、弄清情况的基础上，将留用地的指标落实到村，并建立台账。征地留用地的审批手续按现有规定，原则上由区县办理，市有关部门加强服务和指导。各区县在实施征地留用地过程中，要建立推进监督机制，并把它作为政务公开的一项重要内容。
第三节 雁滩“城中村”的现状与实地调查结果
一、雁滩地区概况
雁滩位于兰州市城关区，目前拥有大小企业1000余家，每年的营业收入达到20亿元。1994年，雁滩被定为商品贸易区，作为西北地区重要的商品集散地，雁滩的很多专业市场在西北地区名列前茅，享有盛誉。雁滩地区原来属于雁滩乡政府管辖，过去雁滩乡的尴尬在于： 1）该乡土生土长的农民总计不过1.5万人，但外来常住人口却超过了10万人。雁滩乡只是一个正科级的行政单位，但辖区内省、市、区三级的科级以上单位却达到了512家，所以雁滩乡是真正的“小马拉大车”。 2）虽然雁滩的人口结构中外来人口和城镇居民占了绝大多数，雁滩居民的收入来源和生活方式已与兰州市民没有太大区别，但雁滩的基础设施建设、公用设施配套并没有纳入兰州市的整体城市规划当中，尤其是雁滩的“城中村”，还是属于农村的范畴。 2004年原雁滩乡拆乡建街后，分为雁南、雁北两个街道办事处，同时包括兰州高新技术开发区部分用地。其中：雁南街道辖区面积1.73平方公里，东至兰州市高新技术产业开发区，南以南河道为界，西至平沙落雁，北以雁滩路为界，人口48860人，共辖5个社区，4个行政村。辖区内有兰州雁滩家具市场、三森美居、新世纪家具广场等三家大型家具市场，兰州建材市场一部、二部，两家大型建材市场，张苏滩粮油批发市场、张苏滩蔬菜批发市场一部、二部、三部。雁北街道管辖东至雁峡路，西至黄河盐雁大桥至天水北路，南至雁滩路，北至黄河，面积约9.6平方公里。辖区居住人口约31052人，其中农业人口11118人，居民19934人。辖区内享受城市生活最低保障人口有67户共118人，有100余名残疾人。街道办事处管辖小雁滩、宋家滩、刘家滩、北面滩、高滩5个行政村，雁滩大桥、雁滩路、中河3个社区居委会。在雁滩范围内，除了上述雁南和雁北街道办的9个行政村外，在雁滩的高新区范围内，还辖有均家滩、南面滩和骆驼滩三个行政村，农业人口4968人，合计12个行政村，位于城市建成区及其边缘，属于“城中村”的范畴。 整个雁滩常住人口为102860人，登记在册的流动人口为16453人，雁滩全部滩地面积为14.5km2，共有12个城中村（参阅表1）。
二、雁滩“城中村”居民生活状况实地调查结果
2005年5-6月，课题组组织10-20人的调查小组，分生活、经济、居住、人口、耕地、住宅、征地等部分进行了为期20多天艰苦的实地调查工作。汇总结果如下：
1、生活方式 12个城中村共有5844户，户籍人口20405人，本地户中三代同堂的现象普遍存在，主干家庭和核心家庭在一定时期将同时并存，主要支出是教育和日常生活费用，有的娱乐消费也占一定的比例；租户大部分是打工族，家庭规模很小，多为单身和夫妻，支出除房租外，主要是生活费用。本地村民和租户的文化程度普遍较低，以初中文化为主，年纪越轻相对文化程度越高，但是具有大专以上学历的极少。
2、经济来源 通过对雁南和雁北两个街道办事处8个城中村的问卷调查（见下表2和表3），可以发现：高滩居民的收入主要靠种地获取；刘家滩少量还有耕地的居民靠种地获取收入来源，其它失地农民主要靠打工获取收入来源，收入水平相对偏低；其它6个村的居民收入中房屋出租占据很大比例，距离城市中心近的滩尖子、张苏滩、大雁滩和宋家滩收入水平相对较高。大部分雁滩城中村村民是80年代中期由于征地而转居的。但是，90年代中后期，由于工厂倒闭等原因，村中居民有90%左右都下岗，下岗之后的居民在村中主要依靠出租房屋为生。出租房屋的租金因在村里的地理位置、房间大小、层数的不同不等。一般情况下，靠近村口的小房间（10平米左右），每月租金80～120元不等，大房间（20平米左右），每月租金120～200元不等；在村里区位条件不太好的价格有所降低。
关于村民的养老金问题，在调查中发现，各个村对于男性年满60、女性年满55以上的老人均发放养老金，金额在各个村略有不同，条件好的村为180元/月，中间的150元/月，最低的100元/月。
三、雁滩“城中村”居民建筑现状与居住条件
1、布局现状雁滩村民自建住宅一般自行设计，住宅的平面布局大体上分为：一字型、H LU型、天井型等。村民建房一般都在宅基地自行拔高，以三、四层居多，沿村道路的房屋底层一般用作商业服务设施，如小超市、小网吧、饭馆、美容美发店等，二层以上是供出租的房屋，顶层部分一般是晾晒衣物的平台。 由于区位、交通等原因，靠近入口处的房屋建筑层数较高，村里面稍微偏僻的地方层数较低，多为1～2层。
2、数量村民自建住宅中供出租的房间以大间、小间为多，大房间不到22平米，小房间10平米左右，无套间供出租。房间数量一般20～30间左右大的占大多数，一般情况下靠近路口附近的房间数目比较多，有些村民甚至贷款借钱盖房，有的房间数量有超过40间的。在调查中，对小雁滩村的20户村民家中的房间总数作了统计，见表5。
3、居住状况在访谈和问卷调查中，我们对小雁滩村民自建住宅的居住状况进行了记录，现举两实例：实例1，村民刘家靠近小雁滩村的北入口，临近小雁滩综合市场，地理位置较为优越。宅基地面积142.6平方米，平面布局为天井形，住宅层数为4层，带屋顶平台。房间数量30间，一、二、二层各8间房屋供出租，4层全部是刘家人自己使用，共6间。除了刘家人自己使用的卫生间外，全院只有一个公共卫生间，面积不足4平米，卫生条件较差。住宅内每层都有公用的水池供租户洗衣做饭。实例2，村民王家位于小雁滩村的东北角，位置较为偏僻。宅基地面积138.2平方米，房间数量18间，住宅层数2层。住宅平面为一字形，一层有8间，二层有10间，村民王一家5口住在一层，除了自己使用的房屋以外，其余的15间都出租。由于房间不多，仅在一层设有公共卫生间和水池。王打算在今年年底在原有基础上加建两层，房间数量就超过30间。通过问卷调查和访问，得出以下结论：第一，一般只在一楼设供本院人员使用的公共卫生间一个，层数较高、房间数量较多的也有隔层设置的，60%的住户觉得全院人共同使用公共卫生间不方便。对于院内公共卫生间的卫生情况，25%的人觉得干净，40%觉得一般，35%的人觉得不干净。第二，供出租的房间里面都没有单独的厨房，租户烧水做饭大多是在屋里或者走廊上，既不卫生也不方便。另外，放在走廊上、楼梯边的煤气灶、火炉也干扰了其他人正常的生活。第三，由于自建住宅的平面形式和住宅与住宅之间的间距普遍很小，1、2层的房间大多光线很暗，基本上不能保证正常的采光通风，3层以上的房间如果附近遮挡物较少，房间的采光通风会好一些。第四，由于经济原因，大部分人冬天使用火炉、电热毯取暖。综上所述，小雁滩村的村民拥有比城市居民大很多的建筑面积，但是从房间的采光通风、保温隔热、卫生条件等来看，居住条件并不比城市居民的高。
4、商业服务设施在调研中发现，小雁滩村沿雁滩西路两侧的住宅基本上都是商住混合型。但是，这样的状况并不是事先考虑到商业需求而设计的，基本上都是根据村民的需要自己改造的。村民根据自己家里住宅的布局，将底层的房间打开作为门面房，形成“前店后居”、“下店上居”的居住模式。笔者对此作了粗略的统计，见表6所示。在这些项目中，日用品商店、餐馆、食品店所占比重较大。
四、雁滩“城中村”基础设施和公共设施状况
1、道路不成系统，交通用地严重不足雁滩12个城中村中，不少主要道路是自然形成的，未经规划设计，路面状况极差；有的地方坑坑洼洼，一到下雨天便雨水、污水淤积。
2、配套公共设施不完善雁滩的一些城中村（如小雁滩村）的幼儿园并不是村办的，规模不大，缺少活动场地和各种室外的活动设施，周边环境也不如一般的城市幼儿园；无活动场地和公共绿地，甚至连一棵树也很少看到；村中的环卫设施也很简陋，存在多处卫生死角，公共厕所一般和垃圾堆放点合在一起设置，而且是开放式的，村里的卫生状况和村民的卫生意识实在让人担忧。
五、雁滩“城中村”耕地和宅基地状况
雁南四个城中村均没有耕地，宅基地面积每户大多在100-120m2之间，少数人多的家庭一户的宅基地面积在150-200 m2之间。村民对于宅基地征用的补偿条件，普遍的要求是“占一补一”，按照国家政策给村民补足即可。房屋拆迁按市场价补偿。雁北五个城中村，高滩的耕地除修建高速路征用部分外，其它未被征用；刘家滩还剩少量耕地未被征用。关于征用耕地的补偿，村民普遍对按10.8万/亩的价格一次性买断表示不满意，希望提高价格，期望的价格在16-24万/亩之间。在宅基地方面，刘家滩人多地少，每户宅基地面积集中在80 -100 m2之间。其它四个村的宅基地，普遍要大一些，各户宅基地面积范围在100-120 m2、120-180 m2以及180-240 m2之间均有分布。对于征用宅基地的条件也主要是要求遵循和严格执行国家政策。关于雁滩各个“城中村”的耕地、农田的分布和面积情况，见下图1。从图中可以发现，整个雁滩宅基地的分布，整体分散、比较零散，各个村则相对集中，应引起规划的重视。再有，根据雁南和雁北雁滩两个街道办的工作人员介绍，目前未征地的位置也在图中标示出来，通过ERDAS软件量算，面积约为2700亩。对于征用耕地的补偿，村民担心的主要问题：补偿价格低，上级政府层层分占，到村民手中的比例少，希望按市场进行拍卖，再根据有关政策明确村民所占的比例。关于宅基地的征用，村民们大多希望仍旧在雁滩内安置，他们担心搬迁后位置条件不及以前，房租收益减少。
第四节 雁滩“城中村”的主要问题与难点
一、“城中村”的一般影响和突出问题
1、积极作用 “城中村”在我国城市的发展历程中也起了一定的积极作用。正如社会学家李培林所说：“正是中国特有的城中村现象才得以化解大量流动人口涌入城市所形成的‘棚户区’的潜在危机”。从城市总体职能角度来看，城中村承担着“居住组团的功能”。城中村出租屋为外来人口提供的廉价住房，解决了许多流动人口的居住问题，城中村存在的合理性显而易见。但这种合理却建立在不可持续的基础上，这也是小农意识的必然反映，从而造成诸多问题。此外，城中村为村民起到了一定的社会保障职能。城中村的存在表明这些村并不是主动城市化，而是被动城市化的产物，在我国社会保障体系仍不健全的今天，城中村村民固守着的这片土地是保障自己生活的最后筹码，这也是“城中村”难以改造的一个重要原因。
2、负面影响
1）对经济的影响
（1）土地资源的浪费。由于缺乏统一规划、建设和管理，不仅造成土地的占用率高、利用率低，更造成了土地资源的严重浪费，使城市在规模扩张时只能在外延空间寻求新的土地资源，而缺乏内涵式的发展空间。
（2）房屋、土地收益的流失。城中村里存在着不规范的二级房地产租赁市场，使本应上缴城市的土地收益和税收大量流失，损失了国家的利益。
2）对社会文化的影响
（1）混乱的外来人口管理影响了社会治安。城中村村民受利益驱动，出租屋是向外来人口无条件开放的，只要肯出钱就可出租，容留了许多低收入、高流动人群。出租屋的分散性、隐蔽性、低租金等客观环境必然会带来大量社会治安问题。
（2）不良行为对社会的精神文化生活造成负面影响。城中村许多村民依赖土地补偿、房屋租赁和集体分红等为生，容易滋生游手好闲、惟钱独尊的价值观念，整天无所事事，这些行为增加了社会成本，如村中社会不良行为与风气的滋生、城市管理难度的增加和城市管理系统的紊乱等等。
3）增加了物质形态空间规划的难度物质形态空间规划主要包括用地规划、体型规划和工程规划，物质形态空间发展这个过程一般包括物质形态空间规划、建设和管理三个方面的内容。
（1）对物质形态空间规划的影响。城中村严重影响了城市物质形态空间规划的科学性、阶段性和完整性，特别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细规划和地块的城市设计时尤其明显。另外，这些地区功能定位的模糊、土地使用性质的混乱、建筑布局的随意性和风格的混杂将对城市物质形态空间规划产生越来越大的负面影响。
（2）对物质形态空间建设影响。由于城中村的建设缺乏管理，村民乱占乱建、少征多占的现象十分突出，其不良后果主要表现在：个人、集体得利，国家和地方政府受损；造成城市的不安全因素；破坏或影响了城市景观；影响了城市居民的生活；影响城市卫生，危害人民健康；给犯罪作案提供了场所。（3）对物质形态空间管理的影响。城中村使城市健全的肌体呈现一种病态，城市规划的管理一直对它苦无对策，一般也只能在用地范围上进行界定，因为村民申报住宅新建、改建和扩建的房屋风格各异，没有预留出必要的道路、绿化用地和建筑物间距，增加了物质形态空间的管理难度。
4）对环境的影响 “城中村”对城市的影响主要表现在其恶劣的环境影响了整个城市的面貌，造成城中村内部的无序和混乱。
（1）建筑功能布局混乱。由于缺乏统一规划，没有功能分区，住宅、库房、商店等混为一体；由于缺乏控制，城中村是违章建筑集中的场所，村民在自己的宅基地上随意乱搭乱建，导致村中建筑密度大。
（2）环境卫生差。城中村虽地处城市，但沿袭了长期的农村生活习俗，加上各种管理的弱化，垃圾随处堆放，脏、乱、差现象十分严重。
（3）环境方面的无序混乱给城中村居民的生命安全、身体健康带来了极大威胁。首先是防灾隐患。仓库与住宅混杂，毫无防护距离；街道狭窄，消防车、救护车根本不能开入；建筑密集，无广场、绿地，缺乏防灾疏散空间。其次是卫生环境恶劣。由于用地混杂，一些对人体有害的废水废物就地排放；垃圾收集设施不足，垃圾随意堆放，排水设施简陋。最后是建筑内部空间狭窄，通风、采光条件极差，村内缺乏公共交往空间，不仅会损害人的身心健康，还会诱发出某些社会问题。
3、“城中村”存在的突出问题
（1）缺乏统一的规划和管理。市、区、乡村行政管理脱节，直接影响“城中村”改造乃至城市化进程的顺利进行。“城中村”改造是一项难度大、涉及面广、情况复杂，风险性较高的系统工程。目前在我国许多城市还没有很多成功的范例和经验可供借鉴，也没有一个具有可操作性的法规参照实施；更没有一个超前的总体规划及布局，不少旧村改造只是根据新村开发建设需要临时规划报建的。许多“城中村”的规划，土地、户籍、人口，综合治安管理等诸多方面还处于城乡二元管理体制。在管理上混乱无序，部门之间各自为政，实行纵横、条块分割管理，没有一个强有力的协调管理机构。由于管理体制的城乡二元结构的差异，行政村管理体制与城市社区管理体制不相适应，土地等资源所有权性质不同，直接影响城市规划的实施，给城市建设及管理带来很多困难及问题。此外，政府近年来加大对城市基础设施投资力度，城市建成区不断扩大，拉动“城中村”土地等资源迅速升值，征地难、拆迁难、实施城市规划难等问题影响着城市化进程的顺利发展。
（2）土地资源得不到充分利用。首先，“城中村”的存在诱发土地无序开发和粗放利用，导致土地资源不能发挥最佳效益，造成有限的土地资源严重浪费。其次，未经改造的“城中村”大部分房子建筑密度高达60%以上，乱搭乱建现象突出，公共设施严重缺乏，安全隐患较多，影响城市总体规划。再次，“城中村”土地利用混乱，居住用地，工业用地，商业用地等相互交织，新旧住宅参差不整，土地利用率和产出率低下。
（3）农民长远利益受到影响。由于近期利益的驱动“城中村”大量集体土地以转让、出租，作价入股等方式流入市场，造成大量违法用地，违章建筑，严重冲击房地产市场，干扰了正常的市场经济秩序，集体经济和农民群众的长远利益将受到损害。因此，通过“城中村”改造，有效整合“城中村”的土地，实现其效用、效益的良性循环。此外，需要注意的是：我国中西部城市旧城改造房屋拆迁遇到的问题比较多，群众因拆迁问题而上访的人数比东部多，房屋拆迁存在的问题主要包括以下内容： a、拆迁行为不规范 b、权益不对等调换 c、补偿价位低，硬性安置 d、拆迁政策不统一 e、非住宅拆迁安置不公 f、对弱势群体的照顾不落实 g、对经营城市开发及城中村改造，未能完全做到市场运作及公开投标招标。h、政府行政行为的公开和透明度不够。
二、雁滩“城中村”存在的主要问题
随着城市规模的扩张，兰州市郊区的一些耕地陆续被征用，从而出现了一些失去耕地的农民。通过对雁滩地区的访谈和问卷调查可以发现，失地农民很难融入城市，再加上他们当中的许多人没有享受到最低生活保障和医疗保障，部分人可能沦为“种地无田、就业无门、低保无份”的“三无”城市新贫民。 在对雁滩地区“城中村”调研中，我们能深刻地感受到所存在的诸多问题。这些问题同我国其它大中城市的“城中村”问题基本类似，主要体现在以下几个方面：
1、居住环境差，公共服务设施缺乏 “城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足，缺少文化娱乐设施，老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是无从谈起；环卫设施不足，垃圾随意堆放，排水设施不健全，居住环境恶劣。
2、建设管理混乱，违章建房严重宅基地、集体用地建设管理混乱，违法占地和违章建筑现象严重，许多村的建筑密度大，建筑物的布局混乱，通风、采光条件差。如图3，在本来狭窄的道路上堆满了各种建筑材料和设备，乱扔建筑垃圾以及施工中的噪音都严重破坏了村内住民的生活安宁；户外电线、电话线、闭路电视线随意拉接，有的线路设备严重老化（图4），存在着严重隐患。
3、村内居住人口构成复杂，治安隐患多城中村以其低质量的居住环境带来的低租金吸引了超过当地村民几倍的大量外来人口入住，村内居住人员构成日趋复杂。这些外来人口主要包括进城打工的农民、一些“三无”人员，文化素质普遍较低，而又由于城中村中实行的仍然是旧的农村管理体制，缺乏对这些人员的有效管理，使城中村治安形势日益严峻。“滩尖子村”的一位母亲说“她最大的焦虑就是怕她的儿子学坏，现在他正在考大学，如果考上就住校，等毕业了全家再搬到别的地方居住。”
4、再有，通过对雁滩城中村的访谈和问卷调查，还可以发现以下问题：土地被征用后，大多数失地农民生活水平下降 在土地被征用之前，雁滩地区有耕地9000多亩，荒地1000多亩，承担着附近城区人口40％的蔬菜供应。前几年，这里被纳入城市规划，土地开始被陆续征用。截至目前，这里的12个村仅有１个村的地没被征用，当初的１万多亩地只剩下了1400多亩，70％的农民失去了土地。通过对这个8个村100多户农民的走访调查发现，在土地被征用之后，他们的生活水平比以前有所下降。 张苏滩村的张姓老太太谈到，她家原来有１亩３分多地，每年除了供一家５口人吃菜外，还有近万元的收入。1993年，当地政府用３个招工名额征用了她家的土地，3个儿子被安排到城市一家企业工作不久又全部下岗了。现在３个儿子都组建了各自的家庭，每家都靠每月500-600元的房租和打临时工生活。她和丈夫则靠着村里发给他们的每月360元养老金过日子。张苏滩村由于靠近市区，村民们还有一些房租收入，而在那些离市区远一些的村里，有些村民几乎没有什么收入。残疾的王姓大爷是北面滩村村民，调查中发现在他家里看到，全家11口人就挤在一个大约100平方米的院子里，他住的房间里除了两方炕和一个火炉外，竟然没有任何家具。但就这么几件东西，却将他的房子占得满满当当。王大爷谈到，他全家原来有4亩5分地，种菜每年有2万多元的收入。2002年，除了大儿子家的地没被征用之外，其余的地都被征用了，他和老伴以及二儿子夫妇四口人唯一的生活来源就是村里发给他和老伴每月200元的养老金，而四口人光吃面每个月就要165元，他现在每天都要去拣煤渣作燃料。“大儿子还送些菜给我们，那些被征光地的人家，还要拣菜叶子呢！” 甘肃省农村社会与经济调查队最新的抽样调查结果也表明，甘肃省34％的失地农民收入水平在下降，年人均收入由被征地前的2139.3元下降到征地后的2128.6元，与此同时，搬进楼房后，由于取暖费、水费、物业费、饮食费接踵而来，人均支出由1296.2元增到1356.3元。
5、想融入城市但又无一技之长 在失去土地后，只有融入城市成为城郊失地农民必然的选择，但又无一技之长，让失地农民很难完成社会角色的正常转换。技能单一的这些失地农民，征地补偿款成了他们身份转换的唯一资本，可由于征地补偿款有限，他们很难凭借征地补偿款完成身份转换。 在访谈和调查中，不少村民普遍反映，外出打工没有一技之长，找工作很困难。同时，在问及是否愿意自主经营时，大多数村民表示不愿意，表现出不愿承担风险，宁愿多盖房子，靠房租维持生计。
6、征地补偿款问题 2003年兰州市城关区城乡规划国土资源管理局副局长丁小祺算了一笔账：兰州市近郊目前的征地价格为每亩50多万元，国家收取土地出让金15-18万元，兰州市建设委员会收取城市配套费5万元，兰州市农业局收取新菜地开发基金9000元，地税部门每平方米要收取9.1元的耕地占用税（合每亩约6066.7元），省国土资源厅收取土地复垦费每平方米38元（约合每亩25333.5元），这样到村一级时每亩只有了16.7万元。这16.7万元也不能完全到农民手中。村里会扣掉法律规定属于村集体的土地补偿费，同时提留各地自行规定的"乡镇企业发展基金"，最后到农民手里的征地补偿实际为每亩86416元，所占比例不足17.3%。 这86416元到底能干些什么呢？兰州市城关区北面滩村村民刘金山告诉我们，他家一共有2亩多地被征用了，加上房屋被征用的补偿，一共有20多万元，刚够他家盖起一座3层小楼出租房屋，这也是他家以后的生活来源。在调查和访谈中发现绝大多数失地农民都是靠举债才盖起了出租房，有的到现在还背着几万元的债务。
7、政策法规配套滞后政策法规配套滞后主要表现在以下几个方面：
（1）拆迁补偿政策不尽一致、不够完善
（2）拆迁程序不够规范
（3）对集体资产的处置缺乏规范。在征地拆迁中，由于对一些农村的道路、公建等基础设施和“边角料”地块未实施征用、补偿，侵害了农民的利益，导致了部分“城中村”的综合改造工作难以为继。我国目前实行的是土地所有权和使用权的分离，而在所有权上，又是国家和集体共同拥有。这种主体不明确的情况下，征地补偿很容易成为"唐僧肉"，谁都可以吃一口，结果就造成了利益分配的不合理，很多部门趁机侵害农民的利益。国家应该理顺农民和土地之间、国有和集体所有之间的权属关系，从而实现利益分配主体的明确。目前征地工作最严重的问题是有关部门打着公共利益的旗号，暗箱操作，从中渔利。再有，对土地进行评估时，除了考虑到土地的农业产值外，还应充分考虑到土地潜在的升值能力，这样才能有效遏止一些问题并保护农民利益。城郊土地的升值潜力是一目了然的，而且是巨大的，有的地方政府采取低征高卖的做法，侵害了农民的利益。在访谈中还发现，一些农民失地后对未来有一种恐惧心理，这种恐惧心理导致他们不敢将征地补偿款进行任何风险投资，哪怕是很小的风险。相比于将钱给村集体建立股份制企业，他们更愿意将钱放在盖房子出租上。
三、“城中村”改造的难点和困境
1、改造的难点
（1）拆迁问题 “城中村”的现状建筑基本为近年新建，部分建筑质量较好，这为改造工作增加了难度；村内住宅建筑基本为村民自建或与人合建，房屋产权属私人所有，对这些建筑如何拆迁补偿需仔细推敲，慎重行事。
（2）农村的宅基地问题 “城中村”的现有土地产权不合理是“城中村”问题的根源所在，也将是改造工作的一大障碍，目前的体制运行机制和经济环境，使得短时期内土地产权变更有一定的困难，如“城中村”这样人口密度非常高的区域，在现行的房地产开发政策下较难赢利，有关土地管理部门也不愿意主动进行土地权属的转换。
（3）资金缺口的问题对“城中村”的改造，居民的拆迁及安置都需要大量的资金支持，目前的经济形式，政府也不可能负担如此庞大的费用，在缺少利益驱动的前提下，不可能吸引资本的大量投入，这将是“城中村”改造工作深入进行的巨大障碍。
（4）管理体制的问题对于“城中村”的管理存在许多历史遗留问题，使得一开始就未能将其纳入城市管理的轨道，致使其游离于城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，导致走上非良性发展之路。为此，“城中村”的改造及管理均需在管理体制上提出相应的策略和切实可行的办法。
（5）基层干部认识的问题有些基层干部没有把城中村改造工作上升到事关推进兰州城市化进程，加快兰州中心区建设、优化环境、促进经济发展的高度来理解，而是片面的理解“城中村”的改造问题，例如下列观点：
a.“城中村”改造工作量大，事关群众切身利益，搞不好会影响社会的稳定 ?“城中村”改造会使农民的利益受到损害
b.对集体土地的收购必须有明确的优惠政策再进行“城中村”改造，等等。这些思想虽然是少数基层干部的认识，但它影响了“城中村”改造工作的进程。
c.“城中村”如果拥有较强的经济实力，村里的集体资产不少，本来这些资产由村干部掌握，撤村后就不一样了，他们不愿失去已有的权力和利益。村干部这种阻力的存在，也影响了“城中村”改造工作的开展。
2、改造的困境城中村存在的上述问题，给改造带来很大的压力，使改造工作陷入困境：
（1）产权困境城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，使改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足以及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，使改造工作无从进行。
（2）规划困境城中村现状开发强度大，平均容积率较高，市政公用设施欠账多，环境不佳。在城中村范围内，若维持现状的开发强度，则难以达到改善城市环境的要求。而要维持城市的环境标准，不仅开发商无利可图，业主也不易接受。
（3）拆迁补偿困境城中村现状住宅面积大，建筑成本高，每年可为业主带来可观的租金收益，需要补偿安置的自己数额大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的困境。
（4）土地供应困境为保证改造单位在改造中有盈利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，或进行大量自己补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，冲击房地产市场。
第五节 雁滩“城中村”问题的解决思路与手段
一、“城中村”问题解决的原则
根据国内其它城市“城中村”问题解决的思路、经验教训、政策与方法，以及研究人员在雁滩“城中村”所进行的实地调查结果，课题组特提出以下解决问题的原则：
1、严格遵循国家和省、市政府制定的相关法律和条例相关法律和条例，政府的管理文件是“城中村”问题解决的基础依据和农民利益得到保证的基础，当然也是各方必须遵循和行动的准绳。 下面列出了国家、省、市中关于征地和农民安置方面的主要相关核心条款。
中华人民共和国土地管理法第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。 禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十七条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第七十九条 侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
甘肃省人大常委会，甘肃省实施土地管理法办法（修正）第八条 农村和城市效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，属集体所有。
第二十二条 经批准非农业建设需占耕地的，按国家有关规定缴纳耕地占用税后，办理划拨手续。
第三十一条 征用集体土地，用地单位按如下标准支付被征地单位费用：（一）土地补偿费 1、征用菜地、园地、水浇地、水田按征用前三年平均每亩年产值的四至六倍补偿。征用旱地按三至五倍补偿。上述各类土地压有砂面的，每亩可另补该地一至三倍的砂面费。 2、征用弃耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每亩年产值的三倍补偿。3、征用从未耕种过的无收益的土地，一般不予补偿。4、征用林地、牧场、草原、渔塘、宅基地等的补偿标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。（二）青苗补偿费被征耕地上青苗的补偿标准为当季作物产值，无苗的按当季实际投入给予补偿。（三）地上附着物补偿费被征土地上的树木、建筑物、构筑物的补偿标准，由县级以上人民政府作出规定，报省人民政府备案。从协商征地之日起，抢种的树木和抢建的建筑物、构筑物不予补偿。（四）安置补助费 1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八条第二款规定的标准计算。 2、征用宅基地、空闲地、弃耕地以及荒地、荒山，不付给安置补助费。 3、征用林地、牧场、草原等安置补助费的标准，由州、市人民政府或地区行署规定，报省人民政府批准。按照上述标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经县（市、区）人民政府批准，可适当增加安置补助费，但安置补助费和土地补偿费总和不得超过被征土地年产值的二十倍。（五）新菜地开发建设基金征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地，除支付土地补偿费、安置补助费外，还要缴付新菜地开发建设基金。兰州市所属区、县按《兰州市蔬菜基地管理办法》执行，其他地区按每亩三千元至八千元缴付。
第三十三条 被征土地上的青苗、附着物补偿费，属个人的付给个人，属集体的付给集体。土地补偿费、安置补助费归被征地单位所有，应集中管理，列专户储存，用于发展生产、多余劳动力的安置和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用。土地管理部门和银行、信用社负责监督。
第三十五条 因耕地被征造成的农业剩余劳动力，由土地管理部门组织被征地单位、用地单位和所在乡（镇）人民政府广开生产门路，妥善安置，并鼓励、支持自谋职业。安置不完的，用地单位可申请合同制工人招工指标，选招符合条件的人员到用地单位或其他全民、集体所有制单位就业，转为非农业户口，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。在城市郊区以蔬菜生产为主的，征地后被征地单位人均菜地在零点三亩至零点五亩的，每征一亩最多招一人；人均菜地不足零点三亩的，每征一亩最多招二人。在产粮为主的地区，征地后被征地单位人均耕地在零点五亩至零点七亩的，每征一亩最多招一人；人均耕地不足零点五亩的，每征一亩最多招二人。
第三十六条 农业集体经济组织的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零点一亩、又不具备迁村条件的，征地前须经省人民政府同意，方可与农民协商征地。征地报告经省人民政府审查批准后，可将原有农业户口全部或部分转为非农业户口。全部转户后剩余的零星土地，由土地管理部门作为国有土地管理。
第三十九条 国家建设用地，经批准后由土地所在县（市、区）人民政府负责统一征用。用地单位须按征地费用总额（土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金等）的百分之三至四向县（市、区）土地管理部门缴付土地管理费；使用荒地、荒山、河滩、戈壁等土地的，按每亩四十元至一百元缴付土地管理费。 兰州市的城关、七里河、安宁、西固四区按征地费总额的百分之三收取土地管理费，其中百分之七十自留，百分之十和二十分别提交省、市土地管理部门。 兰州市国家建设征用土地各项补偿、补助费规定第一条 为了规范国家建设征用土地中土地补偿、补助费标准、计算方法，兼顾国家、集体、个人三者利益，以适应国家经济建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》，结合我市征用土地中的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于兰州市辖区内国家建设征用土地的补偿、补助。第三条 年产量核定：每亩地的年产量以被征地单位的统计年报中该地被征用前三年的平均产量为准（以下称年均亩产量）。上一年度的年均亩产量，由市统计部门核定，通知县（区）执行。年均亩产量无统计年报的，由县（区）土地管理部门和农业部门按本规定第四条核定年均亩产量。第四条 土地等级划分：土地等级依水利设施条件、海拔高度、种植年限、坡向、经营状况等条件确定，具体划分标准由土地、农业部门商定。旱地、弃耕地不宜划分等级。旱地的年均亩产量以低于附表一中四等粮食水浇地产量核定。第五条 征地中主要农作物单价核定；粮食（以小麦计）价格按国家规定的定购价和市场价等因素核定，蔬菜以农民自销批发的各种菜价的全年综合平均价核定，果品亦同。具体单价在每年6月由市物价部门会同市统计、土地部门分类别核定征地前三年综合平均单价，由市物价部门通知执行。
第六条 年产值计算：种类耕地的年产值计算，应包括该耕地上各种作物有价值的主副产品的产值。（一）粮食作物的年产值中，每公斤小麦另计二公斤麦桔杆的价值，桔杆的单价由物价部门核定。（二）果菜间作地、果粮间作地等间作耕地的年产值可分别按农产品类别计算后相加，亦可以一种价值起主导作用的单一农产品计算。不管以哪种方式计算，均应与同等类土地上单一农产品年总产值基本相当，最高不得超过单一农产品年产值的10％。（三）复种耕地年产值的计算，以粮食年产值加单一农产品年产值为准。复种的单一农产品产量和单价均按市物价、统计、土地、农业部门核定的产量和单价执行。（四）粮食旱地的年产值可略低于四等粮食水浇地的年产值。二阴地区旱地，其年产值可按实际产量计算。
第七条 土地补偿费：（一）征用蔬菜地、果园地、粮食水浇地、果菜间作地、果粮间作地、粮菜复种地、粮烟叶复种地均按年均亩产值的六倍补偿。（二）征用旱地时，按年均亩产值的五倍补偿。（三）征用压有砂面的耕地时，旱砂地和水砂地的砂面均按压砂的新老程度另加补偿。新砂地按年均亩产值的三倍补偿，一般砂地按一至二倍补偿。（四）征用弃耕地时，可按附近同等地作物年产值的三倍补偿。但征用从未耕种过的无收益的土地时，不予补偿。（五）征用村民的宅基地时，按其周围土地类别、等级和所种作物年均亩产值的五－六倍补偿。（六）征用集体林地、苗圃土地及林木的补偿，按《甘肃省实施森林法若干规定》执行。（七）征用牧场草原、渔塘等土地，由当地县（区）土地管理部门依照《土地管理法》对征用土地的补偿标准，提出补偿方案，报经市土地管理部门同意后办理。
第八条 安置补助费：（一）以亩为单位，每征用一亩耕地的安置补助费，依人均耕地面积按附表三计算。（二）征用人均在0.3亩以下的耕地时，其土地补偿、安置补助费总和不足以安置因征地而多余的劳动力，使农民不能保持原有生活水平的，经县（区）政府报市人民政府同意后，可适当增加安置补助费，但安置补助费和土地补偿费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。（三）对确定招工的村、社集体，应在征地费用中扣减相应的安置补助费。（四）征用村民宅基地或村集体所有的空闲地、弃耕地、荒山荒地等无收益的土地时，不付安置补助费。（五）林地、牧场、草原一般不付安置补助费。但遇有特殊情况者，由当地县（区）政府专题报市人民政府批准后办理。
第九条 青苗补偿费：被征用的耕地，在建设单位使用时，有青苗的，按当季作物一个收获期的产值补偿；无青苗而已有投入者，可按当季实际投入给予补偿。第十条 地上附着物补偿费：（一）树木补偿： 1、零星树木的补偿，按附表四标准执行。 2、果园树木，应增加植株补偿，其补偿标准可参照零星树木补偿标准执行，但不得以木材价格补偿。 3、在选址定点、协商征地后，当年抢插的苗木一律不予补偿。（二）房屋补偿： 1、被征用土地上的房屋，无论其产权所有者是城市户还是农村户，均按规定的房屋补偿标准执行。 2、温室、简易房屋，大型果菜窖也可参照上述标准补偿。 3、高效节能温室、塑料大棚等按实际造价依新旧程度折减后补偿。（三）坟墓迁葬补助费： 1、征用土地范围内的坟墓，由用地单位绘制坟墓位置图，编上坟墓号，取得当地县（区）政府同意后登报公告，限一月内迁葬。用地单位付给坟主迁葬补助费，每座坟补助300元。 2、无主坟由用地单位在地形图上编号并注明无主坟，无主坟迁至新墓地后应在相应的地形图上按编号标明无主坟位置，墓地图由用地单位和县（区）土地部门妥善保存备查。（四）其他附着物补偿其他附着物按附表五规定的标准付给附着物所有权人或所有权单位。
第十一条 土地补偿费、安置补助费归被征地单位所有，应集中管理，用于发展生产、多余劳动力的安置和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用。 2004年度兰州市建设征用土地补偿费标准的通知各县区人民政府： 2004年度兰州市建设征用土地补偿费标准按蔬菜、果类、粮食三类通知如下，请按以下标准计算征用土地补偿费标准：一、蔬菜类城关区2001、2002、2003年3年平均亩产量为3600公斤，平均每公斤价格0.95元二、果类以苹果为代表品种，盛产期产量为标准。城关区2001、2002、2003年3年平均亩产量为1560公斤，平均每公斤价格1.73元三、粮食类城关区无四、各县、区塑料大棚生产的蔬菜地在蔬菜类亩产值基础上上浮8％；日光温室生产的蔬菜地上浮12％五、花卉等特殊经济作物用地补偿时，由各县、区物价、统计、农业部门协商提出意见，报县、区人民政府审定。六、以上补偿费标准不包括地上附着物。七、本补偿费标准从2004年8月10日起执行至2005年8月9日止。
2、公开、透明、公正、协商的原则必须在征地范围与面积、土地价格评估、用地出让公开招标、征地补偿费支付与管理、税收与其它费用交纳等方面达到公开、透明和公正的要求。这是保证在征地过程中切实保证国家、农民、开发商三方利益，进而达到社会稳定的根本。因此，必须由公证机关、纪检机关进行监督。一切问题必须在一定的原则下，由相关方面协商解决，绝不能容忍强奸民意、暗箱操作、强取豪夺等恶性行为的发生。
3、农民利益得到切实保障，以人为本的原则城中村改造是村民到居民，村委会到居委会，农村社区管理到城市社区管理的综合转型和变迁过程。在转型过程中要始终坚持以人为本，各项改造工作要围绕保护人、服务人的宗旨展开，保护人的合法权益，满足人的合理需求，避免引起大的社会震动。城中村改造会触及到一部分农民的切身利益，改变农民久以形成的传统的价值观念和生活方式，因而改造过程要做好农民的思想政治工作，在兼顾农民利益的前提下，使农民服从国家的整体利益，尽量减少农民的抵触情绪和由此而产生的负面影响。但是，由于土地是农民的立身根本，绝大部分农民的生活都来源于土地。之所以我国城市在征地过程中问题层出不穷，就是因为农民是弱势群体，没有可靠的利益代言人，结果是一方面农民经常因征地闹事，影响政府形象和城市建设，另一方面农民实际上根本没有拿到应得的部分或份额。因此，在适当考虑土地价值升值趋势的前提下，优先切实从长远期限解决农民生计问题。而且，考虑到资金管理问题层出不穷，在补偿过程中应货币补偿优先，其它措施辅助。因此，在“城中村”改造过程中，要坚持集体资产所有权不变和集体资产处理权归村民所有的原则，切实维护农民的各项权益。村民委员会改为居民委员会后，集体土地和财产不能流失或改变权属关系，原属于村民集体所有的仍属于改变了身份的居民所有，并努力实现与城市居民的同等待遇。村民变居民以后，政府及各部门要切实保障他们作为居民的各项权利，同时履行居民的各项义务，在市政建设、环境卫生、卫生保健、最低生活保障、文化教育等关系居民切身利益的事项上要实现与城市居民的同等待遇。
4、可持续发展原则切实解决城乡人口、资源环境的协调发展问题，加强生态环境保护，大力节约土地，避免资源过度开发，保持城乡优良的生态环境。改造过程应当合理地确定发展目标，人口和用地规模，各项基础设施和市政公用设施要进行科学合理的安排，达到科学规划和合理布局。对不同类型进行分类指导。“城中村”类型不一，在制定政策时要采取分类指导的原则，切忌“一刀切”。由于不同类型的城中村所处的地理位置不同，形成的原因各不一样，在改造过程中，要根据已成熟的城中村和正在发展中的城中村的不同情况区别对待。近期要重点推进靠近市中心区、已经成熟的城中村改造，并选择试点进行推进，在试点取得成功的经验基础之上，再在城市更大的面上推广，以达到以点带面的效果。
5、实事求是，量力而行 “城中村”要逐渐改变为城市社区居民委员会，这是大势所趋，同时又是一个漫长、复杂的过程。农民变居民，农村的生活方式转变为城市的生活方式，农民的观念转变为居民的观念不是一下子就能实现的。要积极稳妥、有计划、有步骤地推进。虽然城中村改造任务繁重，时间紧迫，但也不能由此而盲目推进，要实事求是，量力而行，成熟一个转制一个，切不可好大喜功。
二、雁滩“城中村”问题解决思路
“城中村”改造的最终目标就是要实现村民、开发商和政府三大利益主体的“三赢”，即：村民赢得满意的生活居住环境，其基本权益得到最大的保障；开发商赢得合理的利润回报，在政府政策调控下降低市场风险；社会和政府赢得优美整齐、高度文明、可持续发展的城市风貌，通过改造，改善城市环境，提升城市品位，促进经济发展。然而雁滩“城中村”的改造，面临着资金匮乏、政策滞后等问题，不能简单的照搬沿海一些发达城市的“城中村”改造摸式。因此，课题组根据国内其它城市“城中村”问题解决的思路、经验教训、政策与方法，以及研究人员在雁滩“城中村”所进行的实地调查结果，尤其是前文提出的“城中村”问题解决的原则，从政府、村民、开发商三者之间的利益关系均衡分析，建议应采取政府、村民、开发商三方结合的改造模式，走自筹+招商的途径，提出了下列解决问题的思路：
1、科学规划先行 “城中村”各类闲置土地应及早纳入村庄改造和城市建设的整备用地中，预防和控制继续被出租屋和不合理用地占据，防止无序建设活动的蔓延。编制控制性详细规划和修建性详细规划，打破目前一户一块地一幢房的土地利用模式，按照城市居住区的规划设计规范来做，多方案的比较，并要把最终成果制成模型和挂图在村中广泛宣传，使村民对其未来家园有一个深刻印象。
2、产权是关键土地产权归属问题是“城中村”问题产生的实质所在，只有在转变产权归属的前提下，“城中村”问题才能得到根本的解决。因此，尽快将集体土地全部收归国有是十分关键的，这是“城中村”问题的难点。
3、政策是保障对统建改造房屋给予一定规划控制指标的放宽；对统建改造房屋减免部分税费；同时政府提供适当的启动资金和低息贷款，并为改造划拨改造配套用地，用于居民临时安置。
4、资金是难点 对没有外资投入和集体经济不发达的“城中村”，即或是集体经济较为发达的“城中村”，资金匮乏依然是“城中村”整治改造的主要障碍。怎样有效地融资是改造的主要问题，政府必须有效地让利，即政府通过降低土地出让费及其它相应的扩建费，让开发商看到较大的利润空间，开发商自带资金开发将成为可能。实际上，由于在征地过程中政府不支付征地费或以较低的征地费征用土地，政府让利的幅度在形式上可能较大。最终在更新改造过程中，经济利益在政府、社会、开发商、村民等各方之间得到较好的而又公平的分配。
三、改造策略
1、国内城市的经验与策略我国很多城市对“城中村”改造已经积累了一些经验。
第一，在管理制度的转变上主要包括：城中村土地由集体所有制改为国家所有制；村民由农业户口转为市民户口；基层管理组织由村委会改为社区居委会；原集体经济转化为股份制企业。
第二，在物质形态的转变上，鉴于各个地方其实际情况不同，采取的措施也各有不同。总体来说，主要有以下三种方式：
① 直接将城中村改造成社区。政府拿出一部分资金拆旧建新，采取就业培训等措施，鼓励村民融入城市生活。如太原、石家庄等。
② 对于城中村规模庞大，则采取政府提供优惠政策，实行村集体股份制改革，培育其“造血”功能，村集体带领的主动性自我改造，自我保障，从而循序渐进地让村民融入城市生活，如西安。
③ 引入外部资金，以开发的形式带动改造。主要用于经济较发达，市场经济较活跃的地区，如广州、杭州等。虽然不少地方的城市政府对“城中村”改造雄心壮志，有的还制定了严格的改造时间表，但“城中村”改造只是刚刚开始，且都会面临资金从何来、思想观念的转变等问题，改造后能否真正解决“城中村”问题，能否同整个城市的发展真正融合，都需要在不断的实践中努力探索。
2、雁滩“城中村”的改造策略
从发展决策入手，进一步集中城市决策权在“城中村”改造问题上，应进一步加强市级决策的权威性、有效性，城市规划管理也应自上而下实施，这样，才能保证“城中村”改造过程中政策的连续与统一。
从“城中村”内在要求入手，启发鼓励其自身进步城市应当引导“城中村”由第一产业，逐渐向第二、三产业转变，同时，也应当在管理体制上有所转变和倾斜，使“城中村”的居民自觉由农民转向市民。
从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制改革城市土地、人口与规划管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化的道路，将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。
从经济入手，将“城中村”纳入城市经济体系政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将“城中村”所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使其居民彻底脱离土地，成为集团公司股东，成为城市经济的重要组成部分。
从文化入手，改除弊端，弘扬城乡融合与现代文明，利用传媒树立正面典型，促进村民转变观念，融入城市社会。一旦没有了“城中村人”，“城中村”存在的时间也就不会太久了。
从法律入手，严肃处理“城中村”所滋生的违法现象应加强法制管理与普法教育，明确城市与村镇的法律关系，明确城市周边土地权利过渡的法律程序，建立公平、公开、公正的村镇集体土地一级、二级市场。
四、改造模式
1、依据村民是否搬迁分类
就地安置，一般针对那些完全被城市建成区所包围，已经没有农田或人均农田很少的“城中村”。该类“城中村”区位优势明显，周围市政基础设施配套齐全。随着城市化进程的加快，这类村庄将利用其区位优势很快融入城市。
异地安置，对于那些处于城乡结合部位，有一定规模的农田，村民以种植业为主要经济来源的“城中村”，由于它们位于城市未来的发展用地内，所以，采用异地安置的模式解决“城中村”的问题。通过访谈和问卷调查发现，雁滩“城中村”居民绝大多数接受在雁滩内就地安置，不愿意搬迁出雁滩异地安置，一个主要的原因是担心搬迁后地理位置不及以前，房租收益减少。
2、依据资金来源分类城中村改造中所涉及到的行为主体有：政府、开发商和业主，他们为了维护各自的利益在改造的过程中扮演着不同的角色。城中村改造实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。资金来源是城中村改造的瓶颈问题。解决资金来源及投资关系问题，即可解决城中村改造的实质问题，从资金来源问题研究城中村改造模式主要有三种。
政府投资的改造模式财政直接投资是政府支持城中村改造的方式之一。在这种模式下，政府充当开发商的角色，直接投资改造城中村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设，从而达到改造目标。多见于大型建设项目如大型公共设施、大学城、工业园区等。这种改造模式优点：政府能够从整个城市景观、环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新，从根本上解决城中村问题。既能够保证改造质量，也能在一定程度上降低改造的成本（土地出让金以及部分税费免除）。但同时要求政府一次性投入大量的财政支出。其局限性在于：从现今诸多城市大学城、工业园的选址来看，绝大部分类似项目均选在市区边缘，城中村的问题还未突显、征地拆迁较容易，开发成本也相对较小。而作为市中心急待改造的城中村，因用地规模、用地兼容性等因素的限制，并不适合建设这样的项目。作为其他公共设施的建设可能性也不大（巨额的成本使得投资的回收遥遥无期），除了政府行为外不大可能有外来的集中投资。相比之下，房地产项目的投资回报速度要快得多。但无论是公共设施的建设还是房地产项目的开发，想要大规模改造城中村，单凭政府的财力是负担不起的。所以，政府独立投资的改造方式仅适合于：局部地段（如城市中心区、重点地段）的改造，或个别政府项目的建设需要。
政府协助的居民自建模式以村为操作主体，以村集体经济为基础，自行组织实施非市场化的改造，是城中村旧村改造的实施模式之一。由村民改造，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的利润部分，总体上降低了改造项目的开发强度和改造成本（村民直接参与资金的筹集、运作，可避免房地产开发中的各种中间环节与税费摊派）。而且，由于城中村业主在长期的私房与集体厂房商铺的租赁中积累了较为充足的资金，体现了较强的建设能力，资金也不会成为改造的主要障碍。此外，作为业主代表的城中村集体经济组织（集体股份合作公司）本身就具有法人资格，由其作为改造主体在操作上也不存在问题。因此，条件允许的话应提倡农村集体经济组织对城中村进行自行改造，在资金不足的情况下，允许其他开发单位参与改造。当然，对于部分涉及公共利益的城中村改造项目也可由政府组织改造。
政府引导下开发商投资的改造模式尽管城中村集体经济实力一般相对较强，但其投资能力毕竟有限，难以独立支撑旧村改造的大任。由于政府方面不可能大规模地直接投资甚至包揽旧村改造，因此，开发商的介入值得考虑。特别对于地处新城市中心的城中村，改进要求明确。在村投资能力有限、政府又不打算大规模投资的条件下，为推进改造的进程，需要积极考虑开发商介入，甚至实施开发商主导的市场化改造模式。实际上开发商介入可以说是城中村大规模整治建设的必行之路。旧城改造的实践证明，投资商与开发商的介入是促进旧城改造的重要方式，发挥了积极作用。开发商介入可有多种方式，最完全的方式是开发商主导：开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化方式进行综合开发，这种经验在旧城改造中被证明是成功的经验，资金容易解决，也利于促进城中村的根本转变。开发商介入，是推进旧村改造的重要途径。而旧村改造的顺利实施，对于改善旧村居住环境、协调城乡建设与景观、促进城市规划实施具有重要的意义，因此，其积极效益是明显的。
五、一般性政策建议
为了加快城中村的改造和改制，提出如下一般性政策性建议。
1、集体土地转为国有土地
集体土地转为国有土地必须坚持依照国家征地、依法补偿这个规划办事。为了加快城中村的改造与改制，可以根据政府的财力和筹集资金的规模，集中力量打歼灭战，逐个社区优先征地或一次性全部征地。
明确规定集体自留用地有长期使用权和自主经营权。经批准，集体可建村民公寓，也可建商场或商住楼等物业出租，不需再办理征地手续，以利于加速城中村的改造。
明确规定农民宅基地属集体所有土地，并给予自动确权。经登记造册后换发集体土地房地产证。有关部门除收取适当的工本费、手续费外，不再收取其它费用，以免增加负担。
在农民建制转为城市居民后，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第（五）款的规定，将村行政管辖范围内的剩余土地，一次性转为国有土地，但其合法土地使用权人和功能性质保持不变，对转制后土地使用权人核发国有土地使用证。转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地的手续和土地登记手续。如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则应按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城市建设需要收回转制土地的使用权，则按有关规定办理相应手续后给予合理补偿。
调整自留用地政策村委会撤消后，政府原已明确配给并已核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有，并按现行有关法规，以历史用地办理建设用地手续和国有土地登记手续，核发《建设用地批准书》和《国有土地使用证》；其合法的地上建筑物尚未取得《房产证》的，经办理有关手续后，核发《房产证》。今后该土地、房产进入市场，需按有关规定补交国有土地出让金，以后因城市建设开发需要使用这些土地和征用房产，按土地使用权属变更，参照政府制定的土地征用补偿标准或城市房屋拆迁补偿标准进行补偿。
宅基地的处理经市国土房管局宅基地清查后，合法的宅基地及建筑按农村房产地权登记规定换发《房地产证》。对已办理集体土地房产证的房屋，换领国有房产证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金。若该房产进入市场交易，须补缴国有土地使用权出让金；对尚未办理集体土地房产证、经审查符合农村房地产权登记规定的房屋，按照规定的条件和程序确认土地使用权和房屋所有权，核发国有土地使用权证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金。若该房产进入市场交易，须补缴国有土地使用权出让金；对1987年1月1日（《土地管理法》实施之日）起至1998年12月31日（《土地管理法》修订后实施之日前）止，原村民经批准使用原农民集体所有的土地兴建房屋，超过规定标准（包括一户多宅和一宅超面积）的，由建房者对超出标准部分按历史用地补缴国有土地使用权出让金，予以确认土地使用权和房屋所有权，核发国有房地产权证；对1987年1月1日（《土地管理法》实施之日）起至1998年12月31日（《土地管理法》修订后实施之日前）止，原村民未经批准或超批准面积（包括一户多宅和一宅超面积）占用农民集体所有土地建设房屋、其中依照城市规划和土地管理的有关规定处理后允许保留使用的房屋，在申请补缴国有土地使用权出让金后可办理房地产权登记；对1999年1月1日起，原村民未经批准或超过批准面积（包括一户多宅和一宅超面积）占用农民集体所有土地建设房屋，按修订后《土地管理法》及相关法规的规定执行；对“城中村”内的非村民使用集体土地兴建的房屋，参照原村民房屋标准和办理程序予以确认其土地使用权和房屋所有权，但应补缴纳国有土地使用权出让金。在市场经济的条件下，城市规划已经从对资源的直接调控，转为在产权明晰的前提下，通过调控市场进而调控资源和资本投向的间接调控。从土地的使用价值形态看，土地产权中的土地所有权和土地使用权是可以分离的。在“城中村”土地转制之后，其土地使用体制实质上是土地所有权国有，使用权非国有。在这种状态下，我们可以借鉴国外发展权国有化的办法，通过法定图则实现政府对土地使用的管理。
2、农民转变为居民
继续坚持谁开发利用土地，谁负责依法支付安置费安排农民就业的政策。 ?随着征地的进程，分批安排农民重新就业和办理“农转非”，以及转居民户口。
与户口、身份相关的政策，如当地农民娶外来媳妇可入农民户口的户籍政策；户口在农村头胎生女的可生第二胎的计生政策等。建议采用给予三年过渡期的办法，逐步取消。以缓解抵触情绪。
3、村委会转变为居委会
撤销村委会的前提条件是：农用地已全部或基本被征用；绝大部分农民已“农转非”，取得居民户口；村委会承担的社区职能经交接双方协商一致并制定了具体移交方案，三者缺一不可。
据调查，一些城中村每年负担村内社区管理（如道路、排水、供水、供电、环卫、治保、教育、计生、征兵等）的费用一般要200万至500万元。可以考虑从撤销村委会之日算起，三年内，这部分费用仍由村集体经济承担，三年后脱钩。我们认为，在改制期间这样做是可以的，但不是长久之计，政府有关部门应积极想办法解决好经费来源，使这项工作能顺利移交，与城市管理接轨。
集体经济组织投资兴建的供电、排灌、教育等设施属集体所有。市、区有关部门可用“赎买”办法，经与村委会协商，给予适当的补偿后变为国家所有，纳入城市的管理体系。
4、集体经济组织的转制
村集体经济组织（经济社、联社、公司及下属企业），是农民群众集体所有的经济实体。转制选择什么组织形式和经营方式，应由股东（社员）大会或股东（社员）代表大会作出决定。可以组建股份有限公司或集团公司，也可以改建成城市经济合作社或其它形式的经济组织。不论选择何种组织形式和经营方式，都必须依法行事，确立经济实体的经济法人地位，有独立进行经营活动的自主权，包括经营管理好集体的土地和其他集体资产。
政府及有关部门的职责是正确引导，依法管理， 指导和帮助集体经济组织顺利转制及深化内部制度改革，促进集体经济发展。
5、统一规划，防止新城中村产生在城市用地向外围扩展并可能将农村居民点包围进去之前，应提前采取相应规划和建设控制措施，并较早地将农村人口整体转化为城市人口，以便及时打破农村和城市的体制、地域限制，建立统一的规划体系，以防止新城中村产生。另外，解决外来人口居住问题是预防新的城中村问题出现的一个重要条件。当城中村的出租屋被陆续改造拆除的时候，原本住在城中村的外来低收入人口怎么办？如果政府不能及时提供替代品，那么可能出现的第一种情形是这些人继续寻找类似今天城中村的不规范房屋租赁市场，在政府监管不力的情况下，利益驱动城市周边的村庄盖房出租，重蹈城中村发展的覆辙。第二种情况是外来低收入人口继续寻找不规范的廉价房屋租赁市场，但是由于政府监管严格，不易找到新的城中村居住，只好迫于生存成本的提高而离开，去其他城市谋求生计，这样一来将会对城市经济发展产生严重的负面影响。因此，政府在改造现有城中村的同时一定要充分考虑当前租住者的实际切身利益，给他们提供管理规范、价格合理的政府廉租房，既能解决外来人口的居住需求，又能通过规范管理而降低外来人口的犯罪率，保障社会治安。
6、编制城中村规划，规范城中村的发展位于城市边缘区的村庄应抓紧编制村庄规划，使其建设与城市规划相协调，纳入地方经济发展和城市化进程的总体战略布局，为村庄融入城市作好准备。同时，要加强对城中村的建设规划，严格建设的监督与监察工作，对农民擅自扩大宅基地面积，乱搭乱建现象要坚持制止，对村级干部应进行城市规划及建设知识培训，以增强其规划意识，重视规划并严格实施规划，使村庄向着合理、有序的方向发展，为其向城市的转型奠定良好基础。从表面上看城中村现象似乎与城市规划编制超前性不够、规划实施的公开性以及城管部门的执法不严有关，但究其深层次的原因是规划图则的法律地位不明确。如果规划图则具有很高的法律地位的话，则城市规划在实施中不致走样太多，任何人都不可能为获取私利而无视城市规划和建设部门的存在。政府在城中村规划的编制与实施以及向城市转型过程中农村产业结构和用地布局的调整等方面，应采取积极的引导措施充分调动村民的积极性，同时亦应采取严格的控制手段，避免其对城市建设带来的负面影响。城市管理是城市系统有效运转的软环境保障，城市管理政策的“适时性”和“与时俱进”又是城市有效管理的基础。因此，在整治改造前，对城中村的管理政策一定要做到“与时俱进”，适时地调整相关管理政策，如是否将农村体系的“村中村”纳入城市管理系统、对城中村居民就业的调整、居民住宅建设的审批、统一规划体系的建立等等，都要不断地根据不同时期做出相应的调整。
7、充分认识“城中村”发展的不同阶段和类型，确定整治改造的顺序政府一次性地做大规模的城中村改造的可能性比较小，特别是对西部落后地区。只有根据“城中村“不同发展阶段和类型特点采取针对性的整治改造措施，才能取得有效的改造效果。虽然各村基本状况都有所区别，政府要硬性确立改造的先后顺序有较大困难。笔者认为，改造先后的确定，有几条基本的原则：一是充分尊重村民意见，但又不能为村民不合理的意见所左右；二是村所在的区位。从区位的原则看，大体的先后顺序是先城市中心后城市边缘；三是根据村环境情况。对建筑密度过大，安全隐患严重、环境恶劣的村必须优先改造；四是先易后难的改造原则，以起示范带头作用。
8、加大政策的优惠强度，同时控制增量土地开发为吸引开发商进入城中村改造，应加大对介入到改造项目中的开发商的优惠强度。对城中村改造中的开发建设活动，应大幅度减免土地开发与建设的一些税费，在一些投资高、回报低的村庄，政府要对其进行补贴，提高在城中村内开发建设的利润率。另外，在对城中村改造进行优惠和补贴的同时，还要控制城市郊区土地的增量开发，减少开发商的选择余地，迫使开发商介入到城中地改造中。
9、切实搞好并落实村民私有和集体财产的拆迁补偿工作在拆迁改造前，必须先对各个村庄进行摸底调查，做好项目可行性研究，尤其是投资测算和房地产市场的预测；并加大对城中村改造宣传力度，让村民及租房户充分理解城中村改造的意义和拆迁改造的政策、措施以及补偿方法，以增加改造工作的透明度，取得村民及租户的配合支持。安置拆迁补偿工作的妥当与否，直接关系到改造工作的成败。应本着公正、公平、公开的原则制定补偿方案，最大限度的保护村民的利益。由于城中村改造基本上都采用的是“先拆迁后安置”的方式，这样对村民如何安置、按什么样的标准安置就成为拆迁必须解决的问题。解决该问题，不能单纯的套用《城市房屋拆迁管理条例》规定的办法(作价补偿、以房易房或补偿差价)，而必须考虑到城中村居民所拥有的房地产是其主要的生活来源这一特殊情况，妥善解决村集体财产的转化。对于有集体财产的村庄，应提前登记，使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。改造时，依村民个人为单位，对集体财产进行准确量化，将村集体经济转化为股份制的形式，并将股权进行合理分配，使村民享有所有权和收益权，使用权和经营权由村成立公司，招聘管理人员经营运作。特别值得强调的是：雁滩的实地调查结果表明，“城中村”虽然有这样那样的问题和弊端，但村民最关心的不是改造后城市环境如何优美，街道如何整齐, 而是更多地担心改造后失去赖以生存的房产和土地，害怕既不能保住自己原有的资产，又失去谋生的手段。“城中村”居民相对文化素质较低，在劳动就业市场上的竞争力弱，面临着巨大的就业心理压力，再加上对改造后是否能从实质上享受到养老、劳动保障、医疗保险等市民福利待遇存在忧虑，更加重了村民抵触城中村整治改造的情绪。因此，能否合理的解决村民实际利益的保障等问题将直接影响到城中村城市化的进程和质量。
合理对待村公产的拆迁补偿安置。为了解决好部分村民的收入等切身利益的事情，可以在旧村改造中留置适当比例的空地，给村里将来的发展留出一定的空间；或在开发建设后的建筑中补偿给村里相当数量的商业用房，以保证村民的如劳保、取暖费补贴等正当收益。
适当制定无证房的补偿标准。按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定，无证房屋不作任何形式的补偿。问题在于如果无证房屋不作任何补偿，村民的思想工作肯定做不通；而如果无证房屋按有证房对待，那么拆迁成本会增大许多，房地产市场不能接受。这两种可能都会造成旧城改造不能进行，而只能从这两种可能中寻找一个双方都能接受的标准。
重视拆迁前准备工作。必须重视拆迁改造的摸底调查、拆迁办法的制定、项目可行性研究，尤其是投资测算和房地产市场的预测；加大旧城拆迁改造意义和政策的宣传；提高拆迁改造工作的透明度；加强村里民主集中制工作原则的体现：村支委和村民委员会必须就旧村改造履行两委班子会、党员大会、村民代表大会和村民会议等相关民主程序，取得一致意见，上报镇、区政府及主管开发改造部门，并经政府批准同意。我市近六年来旧村拆迁改造，凡重视准备工作的，均取得了成功，反之，就会出现村民上访或“烂尾”工程。
科学、慎重地选择拆迁改造的开发方式。为了切实做好村民的返迁安置建设工作，消灭旧村改造引起的如村民上访等社会不稳定问题，不留后遗症，杜绝“烂尾”工程，防止人为提高拆迁补偿安置标准、搅乱城市拆迁工作，非常有必要选定一个转城村改造的合理方式。
失地农民的经济利益保障政策。保留部分土地的使用权及其股份化是值得推荐的。村民保留了足够面积的土地使用权，因此他们的生活就有了基本的保障，这等于政府只是改变了土地利用的用途，政府能够让村民获得土地改变用途以后的部分增值，来与村民交换土地的授权。因此，征地时，政府不再以现金的方式补偿村民，而是村民保留征用后的部分土地（含住宅和经济发展两部份，可视作无偿划拨，但都归村民个人所有）的使用权，面积大小可根据当地具体情况划定。村民与开发商共同协商此类土地的开发及相关的补偿(住宅面积和分红细则的制定)。村民可以以土地使用权入股进行开发，并享有公司收益的分红权利。政府应当允许村民具有此类土地在二级土地市场中的流转权利(流转时不再支付土地使用费)，只有这样，既可以保障村民的经济利益，又可以防止村民以拥有土地而“坐等发财”。
失地农民社会利益保障政策。征地补偿的费用及返回留地开发所得资金优先用于村民社会保障应明确为基本政策。例如可以将征地补偿的费用基本按2：4：4 的比例分配到集体、个人和村民，以作为社会保障资金。也可以将大部分土地补偿费（70%-80%）与安置补助费捆绑在一起，直接划入劳动部门设立的“安置费”专户，实行封闭运行，统一用于被征地人员的社会保障统筹和生活补助，并按当地职工平均工资进行调整。在社会保障的层次和内容上，必须首先满足养老保险投入要求，在条件允许后再增加医疗保险、失业保险等福利。
解决失地农民就业问题主要有以下途径：
① 综合考虑城市与村庄的发展需求，提供必需的产业发展空间。
② 积极引导集体、民营经济的发展；集体资产由分红向扩大再生产转变，个人收入由消费向投资方向转变；投资由房地产向工业、商业服务业等非房地产领域拓展，利用集体留地发展第二、第三产业，利用历年征地补偿费投资兴业，吸收村民就业。
③ 过文化与政策改变村民思想观念，加强基础教育、职业教育和成人再教育，举办各类就业培训班。提高村民文化素质，不仅是开拓村民就业门路的需要，也是农村城市化发展的必要条件。
10、完善农民转变为城市居民后的社会保障体系，消除其后顾之忧应采取下列措施消除“城中村”村民的后顾之忧。
要以素质提升为着力点人既是社会发展的最终目的，又是社会发展的主体。根据发达国家和地区的发展经验，人的综合素质（包括文化、科技、道德修养等）问题是制约一个国家和地区社会可持续发展最关键的问题。社会经济发展的关键在于拥有大量的掌握现代科学文化和管理技能的各类劳动者。市郊的农民已经放弃了耕种地的劳作，从某种程度上说已经不再属于农民范畴。但是，又不完全是市民，因为他们的文化素质、思想观念等有很大的差别，这是一个过渡类型，而如何将农民完全转化成市民是个重要的问题。在政策性的调适方面，我们认为尤其应当加强法制建设和文明教育。
转变农民发展观念，加强培训和教育随着城市化进程的快速推进，会有越来越多的城中村纳入城市建成区范围，进入城市社区的版图，这将成为未来社区建设的一个非常重要的任务。因为城中村是从农村社区演变而来的，带着很深的农村烙印，改造和重建的任务都很繁重。而改造最难的还在于人，即农民自身。要科学合理地改造城中村，有赖于转变村民的发展观念和发展意识。观念的转变是发展的首要前提，要通过长期、锲而不舍的艰苦努力，逐步改变农民落后的文化素质和小农经济意识，引导他们积极参与到市场经济的大潮中去，不断培育现代文明意识、风险意识与竞争意识，有信心改变在城市化进程中的配角地位。只有农民的社会观念、生活观念和价值观念发生了由量变到质变的彻底飞跃，才能够打破由于历史原因形成的农村相对独立的运行机制与管理体制，使农民能够在服从国家整体利益的前提下考虑自身利益和眼前利益，逐步增强法制意识，为加快农村城市化进程提供前提条件。 “城中村”改造为城市社区是一个观念的转变过程，这就决定和要求对农民要加强培训和教育，使农民能够掌握必要的文化知识和本领，在市场经济的竞争中能够处于有利地位。因为改造城中村，使农民失去了赖以生存的土地，土地是农民的衣食之母，丧失了土地的农民由于受文化知识、技术水平等各方面的限制，再谋生、再就业、再创业的本领比不过城里人，如果政府没有意识地组织针对农民的培训和教育，农民有可能成为现代化建设的落伍者。
建立健全社会保障机制城中村改造的另一个难点是农民的社会保障问题。目前，我国城市居民的社会保障体系尚不健全。尤其是城中村的农村居民，享受不到和城市居民同样的待遇，在就业、养老、子女入托等问题上困难较大。特别是部分村民自身素质较低，在城市寻找就业机会的难度很大，这些村民虽然身居城市多年，但仍难以真正全方位融入城市，如果不在改造中及时建立与城市居民同样活等效的社会保障体系，使其感受到改造不会对其生存造成威胁，那将严重影响其改造的积极性。因此，必须为村民建立一套较为完善的社会保障体系，如对于就业问题。一方面可设立专门机构，对进城农民进行职业培训，为其就业提供多种渠道，广开就业门路外；还应建立包括社会就业人员中可能失业的所有劳动者的失业保险体系等。以解决农民的后顾之忧，使他们完全融入城市之中。在城中村改造过程中，由村民变为居民，农民赖以维系生存的土地没有了，而又没有享受到城市居民的社会保障水平，因而不仅有后顾之忧，还在一定程度上成了城中村改造的社会阻力。由于政府是换取了农民的土地来推动城市化的发展，因而政府有义务、有责任承担一部分农民社会保障资金。对于农民的社会保障，要建立一种以村集体经济为主，政府投入为辅，个人投入为补充的社会保障投入机制。在基本上没有土地的城中村，农民靠村集体经济的物业、第三产业服务业等的收入领取年终分红。能否在年终分红里，政府制定一个政策，有一部分是硬性规定，给农民买社会保险。政府也在给征用地的土地补偿金中，提取一小部分建立社会保障基金，再加上农民自筹的一部分，这三者结合起来，解决农民的社会保障问题。因为社会保障是大问题，是关键和实质性问题，这个问题解决不了，农民就永远有后顾之忧，农民的利益就永远无法得到保障，城中村改造的社会阻力就永远不会消失。
加强出租屋管理农民对现行管理体制，尤其是土地资源的过分依赖也是城中村改造的难点。而依附于土地之上的高额的出租屋收入，更是某些村民不愿意转为市民的一个最直接的经济动因。出租屋及由此而产生的出租屋经济，也是二元管理体制得以存在并难以动摇和消除的一个不容忽视的决定性因素。不能否认，出租屋对增加农民收入，提高农民生活水平起到了积极的作用，但由于出租屋在规划、建设和管理上存在的漏洞，冲击了正常的城市社区管理，从而带来了一些消极和负面的影响。改造城中村必须从维护社会安定，加强城市社区管理的战略高度，对出租屋进行规范化管理，为广大居民安居乐业创造良好的社会治安环境。把出租屋管理与优化社区整体环境结合起来，以出租屋比较集中的派出所为单位，发动辖区内的单位开展治安环境治理共建活动，积极发动群众参与，形成合力，形成出租屋管理扎实、良好的群众基础，推动出租屋管理的社会化进程。综合运用行政、经济、法律手段，调节出租屋市场的发展规模和发展方向，制定合理的税、费、价格政策，从以事后管理为主，转向事前预防、防范一条龙管理。
六、我们的一些具体建议
1、关于雁滩土地征用的补偿价格与方案这是极为敏感，涉及各方直接利益的问题，必须予以明确的回答。
（1）雁滩征地实地补偿价格与比例根据相关材料和调查结果，雁滩前些年的征用耕地价格在每亩50多万元左右，国家收取土地出让金15-18万元，省市有关部门收取9万元左右，乡镇政府再收取一部分，到村一级时每亩只有16.7万元左右。村委会扣掉法律规定属于村集体的土地补偿费，同时提留各地自行规定的“乡镇企业发展基金”，最后到农民手里的征地补偿实际为每亩8.64万元，所占比例不足17.3%。根据我们对雁滩的访谈式调查结果显示：随着城市的进一步向外扩展，征用土地，以及土地收益的增长，目前雁滩的征用耕地的价格在每亩80-90万元之间，最后落到村民手中的为每亩10.8万元，所占比例进一步下降，不足13.5%。而且，依据兰州市土地部门提供的数据，雁滩净地价在每亩15-25万元之间，将地上附着物等补偿考虑在内，征地价格在80-90万元之间，与实地调查结果一致。考虑土地增值因素，未来3-5年，雁滩的征用耕地价格建议在每亩90-120万元之间；并注意保护村民利益，使其所占比例不再降低，而是有所提高。在雁滩，关于征用的宅基地价格，我们主要依据《兰州市城市土地价格调查》（2001.12）的定价标准。根据该标准，雁南四个城中村处于二级住宅用地范围，基准地价为2756元/平方米（183.7万元/亩）；高滩和骆驼滩的全部以及刘家滩和南面滩的部分地区处于四级住宅用地范围，基准地价为1309元/平方米（87.3万元/亩）；雁滩其它地方则属于三级住宅用地，基准地价为2076元/平方米（138.4万元/亩）。考虑土地增值因素，未来3-5年，雁滩的征用宅基地征地补偿价格建议在2000-3000元/平方米之间，我们建议将此部分补偿除上缴国家部分外，其余至少80%以上归村民所有，按照“征用谁、补偿谁”的原则进行，各级政府不得以各种名义制订所谓文件擅自截流和挪用。
（2）耕地占用补偿方案及其村民所占比例在征用耕地时，未来3-5年依据上面所建议每亩补偿价格，并借鉴温州市等有关城市的先进经验，有关耕地征地补偿费用的分配有以下两种方案：
根据温州市城中村改造的经验，制定对失地农民社会保障政策，将耕地征地补偿费用按2∶4∶4 的比例分配到集体、个人和村民，以作为社会保障资金。
将大部分土地补偿费（70％～80％）与安置补助费捆绑在一起，直接划入劳动部门设立的“安置费”专户，实行封闭运行，统一用于被征地人员的社会保障统筹和生活补助，并按当地职工平均工资进行调整。在社会保障的层次和内容上，必须首先满足养老保险投入要求，在条件允许后再增加医疗保险、失业保险等福利。我们建议使用前者方案。因为，目前我国资金管理较为混乱，监管不力，容易产生腐败。在人民群众对管理者信任感较低的环境下，为减少问题和矛盾，前者方案切实可行。同时，建议将资金直接通过银行划归各农户，并通过相关监督机关监管，以免出现各种问题。
（3）宅基地的综合补偿方案综合借鉴国内有关城市经验，结合雁滩实际，建议如下表6所示方案。
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